L’accreditamento tra obblighi e opportunità: le varie dimensioni della responsabilità sociale
L’accreditamento è il processo che tende a garantire assistenza sociale e sanitaria di buona qualità ed efficienza organizzativa e comporta la definizione da parte di un soggetto terzo (la Regione) di standard e modalità di verifica utili a valutare l’aderenza dell’organizzazione agli standard stessi: riflessioni dopo l’approvazione delle norme in materia da parte dell'Emilia-Romagna
I punti cardine del nuovo modello istituzionale di accreditamento, che è iniziato dal 1° gennaio 2010 sono:
- superamento delle gare d’appalto;
- separazione delle funzioni di governo da quelle di produzione dei servizi;
- responsabilità gestionale unitaria;
- integrazione sociosanitaria.
Si applicano in Emilia-Romagna a quasi mille tra strutture e servizi, che entro il termine del 30 settembre 2010, hanno fatto domanda di accreditamento transitorio. Sono previsti fino a 3 anni di gestione transitoria per adeguarsi alle procedure, ai requisiti, alle tariffe richiesti
dall’accreditamento definitivo. Questa è la situazione sintetizzata al massimo. Proprio ora all’inizio del percorso attuativo, crediamo occorra sollecitare atti di indirizzo politico che riguardano l’esplicitazione e la conseguente promozione operativa di scelte di campo che la normativa può
solo evocare, spesso non in modo non risolutivo. L’accreditamento è il processo che tende a garantire assistenza sociale e sanitaria di buona qualità ed efficienza organizzativa e comporta la definizione da parte di un soggetto terzo (la Regione) di standard e modalità di verifica utili a valutare l’aderenza dell’organizzazione agli standard stessi. L’idea di processo rimanda a qualcosa di dinamico, articolato, aperto, sempre in divenire, se è vero che il risultato è la risposta a “bisogni di salute” (nel senso del benessere) che non si definiscono mai una volta per tutte. È processo l’azione dell’accreditare, ma a ben vedere ci riporta ad almeno tre altre articolazioni processuali: quella del percorso interno alla organizzazione finalizzato all’analisi e alla definizione di sistemi di garanzia, quella della relazione tra soggetto che valuta e soggetto che viene valutato che comporta tempi, ruoli e significati da costruire e confermare (certo un documento che certifica, ma anche e soprattutto
una azione di confronto che npuò/deve essere insieme diagnostica e terapeutica) e infine quella dello sviluppo e del miglioramento continuo perché sarebbe devastante una azione accreditante che si esaurisse con l’atto formale, senza offrire orizzonti condivisi di innovazione e sviluppo.
L’accreditamento inteso globalmente dovrebbe cioè permettere di sistematizzare nle condizioni di partenza, anche rispetto alle relazioni con il contesto, garantire nel tempo le coerenze ndi sistema e creare ragionevoli e realistiche prospettive di sviluppo in una relazione positiva con i variprotagonisti: la comunità, i cittadini destinatari del servizio, i professionisti che danno le gambe all’esperienza di qualità. In questo passaggio, in cui viene ridisegnato il Welfare regionale, la politica ha una opportunità nunica, quella di riagganciare alle attese sociali la propria azione e ridare alle forme di organizzazione il significato unitario che esse hanno rispetto al “bene comune”.
L’avvio operativo: raccogliere i segnali di attenzione
L’accreditamento è dunque una opportunità che va coltivata con cura nel suo percorso di attuazione ed è con spirito collaborativo che segnaliamo
alcuni limiti e alcuni problemi emersi in fase di avvio, da nnon sottovalutare proprio per porvi rimedio da subito. Certamente la fase di richiesta da parte dei soggetti gestori dell’accreditamento transitorio, iniziata di fatto a giugno e conclusa a settembre, non ha consentito, per ragioni di
urgenza, un approfondimento critico dello status quo, rivolto a sottolineare i punti di forza e i punti di debolezza di pratiche consolidate. Le domande di accreditamento dei servizi e delle strutture hanno assunto, in genere, la forma della risposta burocratica al possesso dei requisiti richiesti dalla DGR n. 514/2009. Con ciò perdendo l’occasione di ridiscutere con i protagonisti: dirigenza, operatori, utenti, delle nuove modalità gestionali, nel momento cruciale dell’avvio del cambiamento. C’è la necessità, di cui si dirà meglio più avanti, di riagganciare i protagonisti a discutere della applicazione delle norme, a partecipare nel declinare il senso delle stesse e le ragioni del loro utilizzo. Laddove poi l’organizzazione attuale è risultata insufficiente rispetto agli standard, non è stato possibile dettagliare i percorsi di adeguamento, pur sommariamente indicati. È pur vero che sono previsti fino a 3 anni perché ogni servizio vada a regime e dunque è anche giusto che sia l’esperienza a determinare il nuovo assetto necessario per l’accreditamento definitivo. Invece è emersa una forzatura non di poco conto, con l’obbligatorietà della individuazione anticipata della responsabilità gestionale unitaria, nei molti casi di gestione mista. La separazione delle funzioni di governo da quelle di produzione dei servizi è uno dei cardini del nuovo Welfare e il ridisegno del rapporto tra gestori pubblici e privati è il motore di tale rinnovamento. Ma scegliere entro il 30 settembre di arrivare all’accreditamento definitivo in capo ad un soggetto pubblico o a uno privato non ha consentito la necessaria visione d’insieme, non ha approfondito le ragioni e le modalità di una collaborazione tra pubblico e
privati che è indispensabile, non ha neppur sollecitato una discussione utile quantomeno per attivare un po’ di consenso, se non la partecipazione alla scelta. Entro il 31 dicembre 2010 sono stati concessi da parte degli organismi competenti la gran parte degli accreditamenti transitori richiesti, con una analisi formale della documentazione in capo agli Uffici di Piano, in assenza dei costituendi Organismi Tecnici di Ambito Provinciale (OTAP) deputati alla verifica dei requisiti di Nqualità dei servizi. Sul recupero di questa ultima funzione e sul modo di esplicarla si dirà più avanti. Queste prime osservazioni sul Ncampo fanno emergere come la sfida principale del prossimo triennio consista nel dare un anima all’accreditamento, che non sia solo l’adeguamento dello status quo alla nuova normativa, in termini di progressivo avvicinamento alle procedure, ai requisiti, ai costi. Bisogna stare molto attenti ad evitare di fermarsi ad una applicazione formale e tutta tecnicistica, che aggraverebbe alcuni rischi, già all’orizzonte:
- la perdita di protagonismo delle nuove ASP, che diventano gestori deboli nel confronto con il privato accreditato più concorrenziale per minori costi del lavoro, per vantaggi fiscali (Irap, Iva) e contributivi e forse anche più efficiente per la differente regolazione normativa del personale dipendente;
- la sostituzione delle esternalizzazioni con la privatizzazione gestionale è del tutto condivisibile (superamento appalti, gestione unitaria) ma, così come è ora declinata, di fatto disincentiva la spinta al miglioramento a causa di prezzi prestabiliti, accessi garantiti dal pubblico,
requisiti molto numerosi (168 per una residenza per anziani) e troppo
stringenti;
- la contraddizione presente, a fronte di una domanda in forte crescita e della scarsità di risorse, tra la parte di anziani assistiti con un contributo pubblico medio di circa 37 euro giorno e un altro gruppo, di uguale livello di gravità media e di reddito medio, che rimarrà escluso o dovrà pagare la retta piena: insomma occorre affrontare un problema di equità nascosto dentro alle liste di attesa per i posti accreditati;
- il ruolo del controllo che può diventare solo formalistico diffuso com’è tra Ufficio di Piano che controlla la corrispondenza con la programmazione distrettuale, l’OTAP che controlla il rispetto dei requisiti, il/i firmatari dei contratti di servizio che certificano l’applicazione degli impegni assunti: non è accettabile (per paradosso) che i gestori che sanno scrivere bene i report siano, per ciò stesso, qualitativamente e quantitativamente promossi.
L'articolo di Franco Prandi e Dino Terenziani prosegue nel pdf allegato: continua la lettura!
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