Il testo normativo fondamentale: il d.lgs. 31 marzo 1998 n. 109
Gli anni a cavallo del nuovo millennio hanno conosciuto un profondo processo di trasformazione del welfare, culminato nell’approvazione della riforma sanitaria ter di cui al d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229 e della citata l. 08 novembre 2000, n. 328, ma comprendente anche altri importanti provvedimenti. Nell’ambito di tale processo, percorso dalla tensione di mantenere il carattere universalistico del sistema, conciliandolo con la presa di coscienza della limitatezza delle risorse, un posto significativo ricoprono senz’altro i tentativi di definire criteri il più possibile equi ed omogenei di selezione dei beneficiari, e tra questi, in primis, i criteri diretti a individuare la sostenibilità di un’eventuale contribuzione a carico degli stessi.
Nascita e contenuto essenziale dell’ISEE
All’inizio del 1997, la Commissione per l’analisi delle compatibilità macroeconomiche della spesa sociale evidenziava la mancanza di omogeneità, l’inefficienza e la sostanziale iniquità dei vari sistemi a ciò dedicati, sedimentatisi negli anni, invitando ad una riforma dell’assistenza in equilibrio tra universalismo e selettività. Si deve ad Ermanno Gorrieri la prima bozza di proposta, dalla quale si sviluppò il percorso che avrebbe portato all’approvazione dell’ISEE. Con l’art. 59 co. 50, 51 e 52 della l. 27 dicembre 1997, n. 449 (rubricata Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica), il Parlamento conferiva delega al Governo “al fine di assicurare una maggiore equità del sistema della partecipazione alla spesa sanitaria e delle relative esenzioni e per la disciplina di criteri unificati di valutazione della situazione economica dei soggetti che richiedono prestazioni sociali agevolate nei confronti di amministrazioni pubbliche”. Il Legislatore non si proponeva di individuare uno strumento di riduzione della spesa sociale e nemmeno, prioritariamente, di contrasto all’evasione fiscale, bensì di introdurre un sistema di misurazione della ricchezza che, in senso orizzontale, garantisse, almeno nei principi generali, una certa uniformità sull’intero territorio nazionale, mentre, in senso verticale, superasse le sperequazioni che il puro dato reddituale o una contribuzione a tariffa fissa inevitabilmente comportano. Se, in effetti, è palese che prevedere una forma contribuzione uguale per tutti non può che colpire più pesantemente le fasce di popolazione meno abbienti, non va trascurato che, in un Paese, come il nostro, ad alto tasso di evasione fiscale, il riferimento al solo reddito, ha comportato in moltissimi casi situazioni paradossali, con la moltiplicazione dei vantaggi in favore degli “evasori”; d’altra parte, peraltro, risulta problematica la, pure piuttosto diffusa, prassi di equiparare il lavoratore autonomo con l’evasore fiscale, che non solo penalizza i lavoratori autonomi onesti, ma che non tiene conto del fatto che l’evoluzione del mercato del lavoro, rende sempre meno veritiera tale equazione. Nascevano così, con l’attuazione della delega: il d.lgs. 29 aprile 1998, n. 124 (per le prestazioni sanitarie - c.d. sanitometro) e il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 109 (per le prestazioni sociali agevolate - c.d. riccometro). In particolare il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 109, norma centrale dell’attuale sistema di compartecipazione al costo dei servizi socio assistenziali, e quindi anche di questa trattazione, individua, i “criteri unificati di valutazione della situazione economica di coloro che richiedono prestazioni o servizi sociali o assistenziali non destinati alla generalità dei soggetti o comunque collegati nella misura o nel costo a determinate situazioni economiche”. Il Legislatore ha così definito lo strumento, il metro, con il quale gli enti erogatori sono tenuti a misurare la ricchezza, o la povertà, di chi richiede prestazioni sociali agevolate: di qui, anche, il nome comunemente utilizzato di “riccometro”. L'indicatore è strumento di ammissione o esclusione dal beneficio, di calcolo dell'importo del beneficio o di determinazione della misura della compartecipazione alla copertura della spesa per il beneficio. In estrema sintesi, tali criteri consistono nella definizione di un Indicatore della Situazione Economica Equivalente (ISEE) calcolato come rapporto tra l’Indicatore della Situazione Economica del soggetto richiedente (ISE), a sua volta dato dalla combinazione dell’Indicatore della Situazione Reddituale (ISR) con l’Indicatore della Situazione Patrimoniale (ISP), ed un parametro corrispondente alle dimensioni e al carico assistenziale del nucleo familiare di riferimento. A compensazione delle diverse esigenze, da una parte, di omogeneizzare le molteplici modalità di compartecipazione al costo, dall’altra di salvaguardare le specificità delle realtà locali, il Legislatore ha mantenuto in capo agli enti erogatori significativi margini di discrezionalità, sia in relazione alla soglia di accesso ad una prestazione ed alla graduazione della stessa mediante la determinazione delle fasce di contribuzione, sia nella modulazione, in relazione alla particolarità delle prestazioni, della composizione del nucleo familiare di riferimento.
Entrata in vigore
La Legge delega (e, in particolare, l’art. 59 co. 53 della l. n. 449/1997) prevedeva che ad una prima fase sperimentale dovesse seguire l’emanazione “nel rispetto degli stessi princìpi e criteri direttivi, di disposizioni integrative e correttive entro due anni”, ciò che è effettivamente avvenuto con l’emanazione del d.lgs. 03 maggio 2000, n. 130 (rubricato Disposizioni correttive ed integrative del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109, in materia di criteri unificati di valutazione della situazione economica dei soggetti che richiedono prestazioni sociali agevolate). Anche nella versione sperimentale, peraltro, l’ISEE avrebbe dovuto essere applicato da tutti gli enti erogatori: l’art. 1 del d.lgs. n. 109/1998, in attuazione a quanto disposto dall’art. 59 co. 52 della l. n. 449/1997, infatti, imponeva di individuare, entro sessanta giorni, secondo le disposizioni dei rispettivi ordinamenti, le condizioni economiche richieste per l’accesso alle prestazioni agevolate, con possibilità di prevedere criteri differenziati in base alle condizioni economiche e alla composizione della famiglia. Era consentito agli Enti erogatori la possibilità di differire, non oltre il 31 dicembre 1998, l’attuazione della disciplina per particolari tipologie di prestazioni a scadenza infra-annuale. Quanto alla versione definitiva dell’ISEE, tenuto conto delle modifiche apportate dal d.lgs. n. 130/2000, gli enti erogatori avrebbero dovuto aggiornare i propri regolamenti entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore del medesimo d.lgs. n. 130/2000. Anche in questo caso, era ammessa la possibilità di differire l’attuazione della disciplina non oltre 180 giorni dall’entrata in vigore del d.P.C.M. 04 aprile 2001, n. 242, ovvero, entro il 07 gennaio 2002. La giurisprudenza ha chiarito come in tale data, l’entrata in vigore della disciplina ISEE abbia comportato l’effetto abrogativo tipico della sopravvenienza normativa nei confronti delle fonti previgenti nella stessa materia, e ciò riguardo sia alle disposizioni statali sia a quelle regionali a quel tempo vigenti.
Portata: i servizi cui si applica l’ISEE
La prima domanda che è necessario porsi è: a quali servizi si applica la disciplina ISEE? Per l’art. 1 co. 1 del d.lgs. n. 109/1998 “Fermo restando il diritto ad usufruire delle prestazioni e dei servizi assicurati a tutti dalla Costituzione e dalle altre disposizioni vigenti il presente decreto individua, in via sperimentale, criteri unificati di valutazione della situazione economica di coloro che richiedono prestazioni o servizi sociali o assistenziali non destinati alla generalità dei soggetti o comunque collegati nella misura o nel costo a determinate situazioni economiche. Ai fini di tale sperimentazione le disposizioni del presente decreto si applicano alle prestazioni o servizi sociali e assistenziali, con esclusione della integrazione al minimo, della maggiorazione sociale delle pensioni, dell’assegno e della pensione sociale e di ogni altra prestazione previdenziale, nonché della pensione e assegno di invalidità civile e delle indennità di accompagnamento e assimilate”. L’ISEE, quindi, è di regola applicato alle prestazioni sociali o assistenziali non destinate alla generalità dei soggetti. Il co. 3-bis dell’art. 1 del d.lgs. n. 109/1998, introdotto dal d.lgs. n. 130/2000 ha inoltre, ampliato la portata dell’ISEE, precisando che “nell’ambito della normativa vigente in materia di regolazione dei servizi di pubblica utilità, le autorità e le amministrazioni pubbliche competenti possono utilizzare l’indicatore della situazione economica equivalente calcolato dall’I.N.P.S. ai sensi del presente decreto per la eventuale definizione di condizioni agevolate di accesso ai servizi di rispettiva competenza”. La portata dell’ISEE, incontra, quindi, un primo limite nel diritto “ad usufruire delle prestazioni e dei servizi assicurati a tutti dalla Costituzione e dalle altre disposizioni vigenti”, un secondo limite nelle prestazioni espressamente individuate “della integrazione al minimo, della maggiorazione sociale delle pensioni, dell’assegno e della pensione sociale e di ogni altra prestazione previdenziale, nonché della pensione e assegno di invalidità civile e delle indennità di accompagnamento e assimilate” ed un terzo limite nelle “prestazioni non collegate nella misura o nel costo a determinate condizioni economiche”.
Le prestazioni sociali e assistenziali
L’ISEE, quindi, comprende innanzitutto le prestazioni sociali o assistenziali non destinate alla generalità dei soggetti. L’art. 1 co.1 della, pressoché coeva, l. n. 328/2000, prevede che “la Repubblica assicuri alle persone e alle famiglie un sistema integrato di interventi e servizi sociali, promuova interventi per garantire la qualità della vita, pari opportunità, non discriminazione e diritti di cittadinanza, prevenga, elimini o riduca le condizioni di disabilità, di bisogno e di disagio individuale e familiare, derivanti da inadeguatezza di reddito, difficoltà sociali e condizioni di non autonomia, in coerenza con gli articoli 2, 3 e 38 Cost.” e definisce gli “interventi e servizi sociali” con un espresso rinvio a “tutte le attività previste dall’articolo 128 d.lgs. 112/1998” ovvero tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia. Specularmente, del resto, è la stessa l. n. 328/2000 che all’art. 25 dispone che “ai fini dell’accesso ai servizi disciplinati dalla presente Legge, la verifica della condizione economica del richiedente è effettuata secondo le disposizioni previste dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 109, come modificato dal d.lgs. 3 maggio 2000, n. 130”. La casistica, senza pretesa di completezza, include prestazioni quali l’assegno di maternità; l’assegno per i nuclei familiari numerosi; la frequenza agli asili nido e altri servizi educativi per l’infanzia; la frequenza alle mense scolastiche; le agevolazioni per tasse universitarie; le prestazioni del diritto allo studio universitario; la componente di natura socio-assistenziale dei servizi socio-sanitari domiciliari, diurni, residenziali. Quanto alle agevolazioni per servizi di pubblica utilità (telefono, luce, gas), l'indicatore può essere utilizzato anche per “prestazioni di servizi di pubblica utilità, che non sono né assistenziali, né sanitarie, né sociali, bensì imprenditoriali, definite dalla dottrina come welfare privato, “nel quale non è lo Stato a erogare un beneficio o un'agevolazione, ma un privato, che vi è obbligato dallo Stato, a favore di altri privati, prescelti dallo Stato”. L’estensione a tale categoria di prestazioni, peraltro, non risulta prevista dalla legge delega, il che ha fatto sorgere dei dubbi in dottrina non ancora affrontati dalla giurisprudenza.
Avv. Francesco Trebeschi
Articolo letto 229 volte
