Come valutare la condizione economica degli anziani?
Un tema “caldo”, tra incertezze, ricorsi e difficoltà delle famiglie. Una scelta che nasce da valutazioni etiche e produce rilevanti conseguenze concrete
Nel welfare pubblico la valutazione della condizione economica dei beneficiari di interventi viene di norma utilizzata per due scopi:
a) verificare se si può erogare un intervento (e quanto); ad esempio quando è prevista una soglia della condizione economica
dei richiedenti che discrimina l’accesso alla prestazione e valutare la condizione economica serve per definire se essi possono fruire o meno dell’intervento. È questo, solo per fare alcuni esempi, il caso degli assegni sociali Inps, oppure dei contributi di sostegno al reddito (assistenza economica) erogati dai servizi socio-assistenziali dei Comuni;
b) a individuare la contribuzione mche deve versare il beneficiario per interventi che egli può ricevere anche indipendentemente dalla sua condizione economica. Quando cioè il cittadino può fruire dell’intervento in base a criteri che non dipendono dalla condizione economica, e tuttavia è prevista una sua contribuzione al loro Un tema “caldo”, tra incertezze, ricorsi e difficoltà delle famiglie. Una scelta mche nasce da valutazioni etiche e produce rilevanti conseguenze concrete costo. Ad esempio nell’accesso a una struttura residenziale per anziani non autosufficienti, che deriva dalla valutazione socio-sanitaria dell’anziano e dai posti disponibili; ma è previsto che il beneficiario debba mversare una sua contribuzione al costo della tariffa della struttura, qualora la condizione economica superi le soglie previste a questo scopo.
Questo secondo utilizzo della valutazione mdella condizione economica degli utenti è frequente negli interventi socio-sanitari per non mautosufficienti (domiciliari, diurni o residenziali), in base alla normativa sui Livelli essenziali di assistenza (LEA), nazionale e regionale, interventi nper i quali va identificata una contribuzione del cittadino alla parte di costo che non è a carico del sistema sanitario, la cosiddetta “quota sociale” che concorre al costo totale. Il tema evidenziato nel titolo merita un confronto di valutazioni almeno per le seguenti ragioni:
1. In materia di interventi socio-sanitari per anziani cronici non autosufficienti in lungo-assistenza, ad esempio gli interventi di assistenza al domicilio o di inserimento in struttura residenziale, i meccanismi con i quali si valuta la condizione economica (ossia “da che cosa è composta mla condizione economica” e “di chi la si valuta”) sono un aspetto cruciale. A volte accade che gli operatori tendano a sottovalutare l’importanza di questi meccanismi, considerandoli un mero aspetto amministrativo, “burocratico”, che “non c’entra” con la prestazione. Invece costituiscono un ingrediente cruciale dell’offerta, delle possibilità di utilizzarla, e di ciò che dà concretezza al diritto ad una prestazione inclusa nei LEA; e sono
aspetti da non sottovalutare per gli effetti che possono generare sia tra i fruitori che nella spesa pubblica. Ad esempio se un anziano non autosufficiente è chiamato a contribuire in modo mconsistente al costo di un intervento si possono innescare problemi mrilevanti come il rifiuto della prestazione, oppure il cadere in una spirale di progressivo impoverimento, considerando che si tratta di interventi (e di relative contribuzioni) che per loro natura hanno lunga durata.
2. Come accade in tutte le contribuzioni richieste ai cittadini per fruire di servizi pubblici (dalle tasse scolastiche al costo dei trasporti), governare il meccanismo che le regola significa considerare al contempo più fattori: a) il carico economico per il beneficiario, che non deve scoraggiare o impedire l’accesso al servizio. E tanto più quando si tratta, come nel caso di interventi socio-sanitari per i non autosufficienti, di una prestazione dovuta come “livello essenziale” degli interventi da garantire; b) il ruolo che per le amministrazioni pubbliche si intende far giocare alle entrate dalle contribuzioni degli utenti, rispetto alla sostenibilità dei costi complessivi. E dunque l’eventuale ruolo della contribuzione degli utenti allo scopo di poter mantenere livelli adeguati delle prestazioni pubbliche; c) gli eventuali rischi di equità distributiva che i meccanismi di contribuzione adottati possono generare, ad esempio se avvantaggiano utenti che non sono i più deboli. Nessun criterio al mondo di contribuzione di utenti è esente da possibili criticità ed effetti distorsivi. Si mtratta dunque di operare per assumere il migliore, ma senza eludere la necessità di farsi delle domande anche sugli effetti non desiderati che il criterio produce.
3. Se si osservano le normative regionali (e locali) che sono oggi operanti nel definire “come” e “di chi” si valuta la condizione economica per la contribuzione di anziani non autosufficienti agli interventi socio-sanitari, si riscontrano meccanismi molto diversi nei diversi territori. Queste differenze derivano verosimilmente:
a) da diverse valutazioni di merito sugli obiettivi e ruolo di questa contribuzione;
b) da differenti interpretazioni della normativa. Per indagare questo secondo aspetto può essere utile ricordare brevemente quanto segue:
- l’art. 25 della legge n. 328/2000 prevedeva che “… ai fini dell’accesso ai servizi disciplinati dalla presente legge, la verifica della condizione economica del richiedente è effettuata secondo le disposizioni previste dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 109, come modificato dal d.lgs. 3 maggio 2000, n. 130”, ossia dai decreti che regolano l’ISEE (Indicatore della Situazione Economica Equivalente).
- La normativa sull’ISEE (ed in particolare l’art. 3, comma 2-ter, del d.lgs. 31 marzo1998, n.109) prevedeva che la valutazione della
condizione economica del solo non autosufficiente (e non dell’intero suo nucleo) per la fruizione di interventi socio-sanitari si dovesse effettuare nei limiti di quanto avrebbe stabilito un successivo apposito decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri; decreto che non è mai stato emanato.
- Dopo che la modifica della Costituzione del 2001 ha assegnato alle Regioni potestà legislativa esclusiva in materia di servizi sociali, affidando allo Stato il compito di definire i livelli essenziali delle prestazioni, alcune interpretazioni non hanno considerato cogente il vincolo di valutare la condizione economica del solo utente non autosufficiente in quanto tale vincolo non è esplicitamente contenuto in un atto nazionale dedicato a definire i livelli essenziali.Tra le diverse interpretazioni della normativa che hanno supportato i differenti meccanismi oggi in opera, c’è dunque quella delle Amministrazioni che non hanno ritenuto essere operativo un vincolo giuridico cogente che obblighi a considerare solo la condizione economica dell’anziano non autosufficiente, in ragione della mancata emanazione del d.P.C.M. che avrebbe dovuto specificamente normare questo aspetto, oppure non considerando questo vincolo come “un livello essenziale” già previsto e da garantire. Al di là delle pregresse interpretazioni, va segnalato che con la sentenza n.1607/2011, del 15 febbraio 2011, il Consiglio di Stato ha riconosciuto la necessaria applicazione del principio in base al quale va considerata la condizione economica del solo assistito non autosufficiente, principio al quale sia le legislazioni regionali che i regolamenti comunali devono attenersi. Occorre anche aggiungere che in diversi Enti gestori dei servizi socio assistenziali (Comuni o loro organismi associativi) si è preferito non utilizzare l’ISEE come strumento di valutazione della condizione economica, perché contiene intrinseche distorsioni nel misurarla, ossia come strumento “in sé” implica problemi nel leggere correttamente una condizione economica. E ciò indipendentemente dal fatto di considerare la condizione del singolo anziano non autosufficiente oppure dell’intero suo nucleo familiare.
Maurizio Motta
Articolo letto 341 volte
